Tam, kas mėgsta dėšrą, geriau nežinot kaip ji daroma?
Kaip ir nemažai blogerių aš rašau (kai rašau) bloge ne apie tai, ką dirbu, o apie tai, kuo domiuosi. Bet kažkaip čia pramušė parašyt, kodėl zuokiškas gatvių perbraižymas yra bloga teisėkūra, tai va ir dar vienas postas tosna pievosna... Kadangi dauguma žmonių visiškai neįsivaizduoja kaip realiai Lietuvoj vyksta teisėkūra, nusprendžiau truputėlį apie tą papasakot - kaip tas procesas vyksta. Žinoma tai gausis tik eskizas, nes labai daug detalių liks už pasakojimo ribos, tad prašau tai ir vertint atitinkamai - tai nėra detalus proceso aprašymas teisėkūros specialistams, kuriame aprašytas kiekvienas niuansas, o supaprastintas vaizdas, viliuosi, būsiąs suprantamas kiekvienam.
Kas mane išties paskatino tai parašyt, tai šitas prakeiktojo Rokiškio postas ir komentarai po juom bei šits komonsensų rašinys (iš tiesų tai ten visa eilė tų postų) apie teismų darbo pagerinimo perspektyvas. Minėtas Rokiškio konkursas žinoma jau pasibaigęs, bet manau, kad gal visai verta pakalbėt apie tai kaip Lietuvoj gaminamos dešros... tai yra teisės aktai. Maniau gal parašyt komentarą prie jo posto, bet kadangi čia gaunas kiek ilgoka istorija, tai nusprendžiau papostint savo merdėjančiame bloge. Anyvay, tikiuosi, kad tai gal bus indomu kam nors ir gal kas nors net norės pakomentuot.
Filmukas apie tai, kaip gaminama dešra. Lyginant su teisės akto "gamyba" tai yra pasivaikčiojimas parke...
Pradėsiu nuo pastebėjimo, kad mano nuomone teisėkūra Lietuvoj yra tas arklys, kuris gal ir gražiai atrodo iš šono bet į dantis pažiūrėjus kiek ligotas yra. Ir bėda ne tame, kad nėra specialistų (gal jų ne šimtai, bet jų yra), bet...
Imho didžiausios problemos yra dvi:
1. Paplitęs įsivaizdavimas, kad tą gali daryti bet kas ir kad tas nereikalauja specialios kompetencijos (geriausiu atveju yra įsivaizduojama, kad jei tą gali daryt ir ne visai bet kas, tada jau tikrai bet kuris teisininkas - nors pvz. kaip tai nebūtų keista nieks neis dantų taisytis pas pilvo chirurgą, nors abu yra medikai*). Dėl to, nors, kaip minėta specialistų ir yra, bet "kuria" dažnai mėgėjai.
2. Orientavimas į procesą, o ne rezultatą - priemonių pavertimas tikslais. T.y. svarbu yra ne tiek parengto produkto (teisės akto) kokybė (kaip gerai jis atitinka visuomenės lūkesčius, kad vieni ar kiti visuomeniniai santkiai bus sureguliuoti logiškai, protingai, efektyviai, be "perspaudimų" etc.), kiek procedūrų laikymasis, "tilpimas" į terminus, parašų ir pritarimų gavimas, juridinė technika** ir kiti dalykai, kurie mano nuomone būtent ir turėtų būti būtent tik priemonės, o ne tikslai***.
Bet grįšiu prie temos.
Dauguma žmonių kurie tuo niekad nesidomėjo ir su tuo neturėjo progos susidurt teisėkūrą įsivaizduoja maždaug taip: Seimo narys susigalvoja, kad reikia įstatymo. Seimo narys parengia įstatymą. Seimas priima įstatymą.
Realiai gi daugumą įstatymų rengia Vyriausybė (t.y. government plačiąja prasme, apimant ministerijas, kitokias įstaigas etc.). Dar daugiau, Vyriausybė taip pat leidžia ir nuosavus teisės aktus (nutarimus) kur Seimo nariai nevaidina jokio vaidmens
Tai, kad Vyriausybė (government) rengia tuos teisės aktus, įskaitant įstatymus, imho vertintina kaip teigiamas dalykas, nes, nors Seimo nariai turi daug entuziazmo, deja jiems dažnai nepakanka kompetencijos tam, kad kokybiškai parengt projektą****. Tai tai, kad teisės aktų projektus dažniausiai rengia Vyriausybės, ministerijų, kitų institucijų specialistai išmanantys reguliuosiamą sritį kartu su teisėkūros profesionalais, tai yra gerai, BET...na pažvelkim į procesą.
Tarkim Vyriausybė (kokia nors vyriausybinė komisija, ministras etc.) besvarstydama kokį nors klausimą, ar tarkim netgi pats Ministras Pirmininkas asmeniškai, staiga sugalvoja, kad tai, ko Lietuvai labiausiai trūksta tai... bananų augintojų ir nusprendžia parengt bananų įstatymą.
Kas vyksta toliau? O toliau viskas vyksta maždaug taip:
1. MP parašo pavedimą ministerijai įvertint tokio projekto perspektyvas.
2. Ministerija atrašo, kad iš principo projektą rengt galima, bet gal nelabai naudinga, nes pareikalaus krūvos pinigų, o naudos greičiausiai nebus, juolab, kad tik 200X m. tokių planų buvo atsisakyta.
3. Kadangi, jau vis tiek MP spaudoj pasisakė kad būtinai rengs tokį projektą ("nes tai geriausias dalykas since sliced bread") ir dabar jau nelygis sakyt, kad apsigalvojo, tai... MP parašo pavedima ministerijai rengt projektą.
4. Ministerija parengia. Vyksta vidinis derinimas (t.y. derinimas ministerijos viduje, bei su visokiom institucijom šalia ministerijos).
5. Parengtas projektas (su surinkta krūva parašų) išsiunčiamas "išoriniam" derinimui - t.y. į kitas suinteresuotas ministerijas bei institucijas (čia jų priklausomai nuo projekto gali būt viena, o gali but 20+).
6. Kitos ministerijos per nuostatytą terminą tuos projektus įvertina ir prirašo pastabų, bei atsiunčia rengiančiai ministerijai. Kuri nors iš derinančių institucijų vis tiek vėluoja pateikt pastabas pagal nustatytus terminus, nes arba ten žmogus, kuris tai išmano, atostogavo, arba pas viceministrą ant stalo dvi savaites atsakymas gulėjo ar dar kas nors nutiko.
7. Rengusi ministerija įvertina gautas pastabas ir pagal jas pataiso projektą. Procesas netrivialus, nes tikslas šiame etape yra toks, kad į visas pastabas būtų atsižvelgta (arba susitarta su pastabų teikėju, kad jis "atsiimtų" pastabas). Tas aišku ne visada būna įmanoma, nes kai kurių ministerijų pastabos tarpusavy prieštarauja ar paneigia visą teisės akto esmę / jo tikslus. Tada rengianti ministerija organizuoja tarpinstitucinį pasitarimą, kuriame (tikėkimės) susitariama ir suderinami prieštaravimai. Gerai jei tuos prieštaravimus suderint pavyksta. Ir gerai jei po tų pakeitimų, projektas nepasikeičia iš esmės. Nes jei pasikeičia, tada go to point #5, ir vėl iš naujo.
8. Projektas siunčiamas...ne, dar ne Vyriausybei, o Teisingumo ministerijai (taip, jai teiskiama derinti atskirai jau po to, kai suderinta su kitom ministerijom).
9. Teisingumo ministerija pateikia pastabas (ir reik tikėtis, kad laiku... kas visai nebūtina įvyksta).
10. Rengusi ministerija įvertina ir pataiso pagal TM pastabas. To pasekoj pvz. pataiso ką nors ką jau buvo pataisius pagal tai, kas buvo anksčiau suderinta dėl anksčiau kilusių prieštaravimų.
11. Ministerija siunčia projektą į Vyriausybę.
12. Vyriausybės kanceliarijos teisininkai peržiūri projektą ir sukuria jam savo pastabų.
13. Pastarąsias vėl įvertina rengusi ministerija. Bet dar neskuba siųsti pataisyto projekto Vyriausybei.
14. Projektas keliauja į vadinamąjį ministerijų atstovų pasitarimą - tai toks parengiamojo pobūdžio posėdis kuriame dalyvauja viceministrai ir/ar ministerijų kancleriai.
15. Jei šitam pasitarime viskas vyksta sklandžiai, tada gerai, - projektas yra pataisomas pagal Vyriausybės kanceliarijos teisininkų pastabas, pateikiamas Vyriausybei iš naujo ir keliauja į Vyriausybės posėdį "aprūvinimui"...
Bet gali nutikt ir taip, kad per šį pasitarimą pvz. išstoja viceministrai ministerijų, kurių pataisymai buvo pakeisti dėl Teisingumo ministerijos pataisymų ir reikalauja atitaisyt atgal. Arba koks nors viceministras, kuris mano, kad ir jo ministerijai turėjo būt siunčiama derint, o nebuvo. Arba tiesiog pas ką nors atsiranda naujų klausimų ar pastabų ar idėjų.
Ir čia gali nutikt įvairiai. Gali būt, kad projektas grįžta vėl iš naujo rengėjams tam, kad viską vėl suderintų (organizuotų pvz kokį nors susitikimą su institucijų atstovais ar siuntinėtų suinteresuotoms institucijoms, vėl gautų jų pastabas etc etc etc). Arba nusprendžiama, kad klausimas per sudėtingas ir reikia jį palikt spęst "politiniu lygmeniu" - Vyriausybės pasitarime.
16. Toks projektas keliauja į ministrų pasitarimą (tai irgi ne Vyriausybės posėdis, bet papildomas ministrų lygmens parengiamojo pobūdžio posėdis skirtas išspręst klausimus prieš keliaujant į Vyriausybės posėdį kur jau bus priimamas galutinis sprendimas). Jei ministrams čia pavyksta suderint pozicijas tai gerai, o jei ne... tada projektas pvz gražinamas atgal analogiškai kaip iš atstovų pasitarimo.
17. Po visų šitų važinėjimų pirmyn atgal kairėn dešinėn projektas patenka į Vyriausybės posėdį ir jei niekam daugiau neužkliūna, jis yra priimamas (jei užkliūna, tai vėl grįžta žemyn per kelis ar net per krūva laiptelių... jau nekalbant apie tai, kad kartais nutinka ir taip, kad atkeliavus projektui iki Vyriausybės posėdžio nusprendžiama, kad jis nereikalingas (tada jis keliauja šiukšliadėžėn)... arba kad dėl politinių sumetimų dabar negalima jo priimt, nes spaudoj kils kipišas ("KPŠ? Kam Lietuvai bananai - ir taip bananų respublika?"), tada projekto svarstymas atidedamas... neterminuotai :).
18. Jei tai Vyriausybės nutarimas tai istorija čia ir baigiasi. Bet jei tai įstatymas, tada jis toliau keliauja į Seimą ir čia dar ne pabaiga, nes iš Seimo jis ir vėl gali grįžti atgal rengėjams ir vėl visa karuselė gali imti suktis iš naujo...
Keletas pastebėjimų:
- Kaip minėjau, viso proceso pagrindas yra terminų laikymasis. MP pavedimas ministerijai paprastai turi nustatytą termina iki kada pateikt projektą Vyriausybei. Kartais šis terminas realus, bet dažnai, atsižvelgiant į paties proceso ilgumą ir žingsnių skaičių, jis nėra realistiškas. Taip pat yra nustatyti terminai institucijoms pateikti pastabas. Jų dažniausiai (bet ne visad) laikomasi.
- Siuntimas TM kaip atskira stadija išskirta (įvesta) šios Vyriausybės. Ligi tol TM buvo siunčiama paraleliai su kitomis ministerijomis. Kiek suprantu tai padaryta su ta mintim, kad TM iš esmės vertina tik teisinius klausimus dėl to jie turi gauti projektą, kuris suderintas su šakinėm ministerijom... Bėdas aš matau tame (tik) dvi: pirma, procesas pailgėja, nes gaunasi du siuntimai ministerijoms; antra... minėta problema ką daryti kai TM pateiktos pastabos prieštarauja / iš esmės keičia tai, kad jau yra suderinta su kitom šakinėm ministerijom.
- Kaip minėta, prie "anos" Vyriausybės nebuvo tokio atskiro siuntimo TM. Taip pat nebuvo stadijos, kurioje pastabas teikia Vyriausybės kanceliarijos teisininkai (jei tiksliau tai ši stadija kažkada senai egzistavo, bet (kiek suprantu) proceso greitumo / efektyvumo vardan buvo panaikinta Kubiliaus vyriausybės).
T.y. buvo panaikinta ši stadija su mintim, kad šių pastabų teikimo funkciją atliks minėtoji TM, o pastaroji tai darys lygiagrečiai su kitomis ministerijomis. Kas (tikėtina) turėjo užtikrint didesnę viso proceso spartą.
- Kad neatrodytų, kad viskas labai rožiška buvo "prie Kubiliaus" reik paminėt bent dvi svarbias praktines problemas buvusias tuo metu:
-- Prie anos Vyriausybės buvo gyva bėda kai reikdavo gauti TM pastabas, nes buvo toks itin ehmm... "stropus" viceministras, kuris kiekvieną projektą pats vertindavo iš naujo ir visiškai nepasitikėjo (kiek aš galiu suprasti) ministerijos specialistais ir jų teikiama nuomone... dėl ko pastabos iš TM vėluodavo keliom savaitėm jei ne mėnesiais. Ironiška (ypač turint omenyje, kad dauguma Vyriausybės sprendimų forminama teisės aktais) tai, kad Remigijus Šimašius pats buvo toje Vyriausybėje didžiausias kovotojas (čia be ironijos - pagarba jam už tai) su biurokratizmu, vilkinimu, visokiausiom proceso ydomis, ovienas diiiiiiiiiidžiulis jei nesakyt miiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiilžiniškas bottleneck'as buvo praktiškai jam panosėj, bet jis jo nepastebėjo ;)
-- Egzistavo tokia saulėlydžio komisija, kuri tariamai turėjo užsiimti sąlygų gerinimu verslui, o realiai dažnai veikdavo kaip proceso stabdis, nes projektai turėdavo laukti jos posėdžio, o ir patekus projektui į posėdį, ten būdavo nagrinėjami ne esminiai projekto dalykai, bet kokios nors neesminės detalės.
Taigi.
Manau, akivaizdu, kad šitas visas procesas yra tobulintinas, nes jis perdaug gremėzdiškas, o ir orientuotas ne visai ta kryptim kuria turėtų būt. Bet kad tai artimiausiu metu pakis, aš nelabai tikiu.
Tai matyt tiek.
____________________________________
* Ir teisėkūrininkai profesionalai tik akis varto kai pamato projektą parengtą kokios nors labai rimtos advokatų kontoros, kuri tačiau neturi tos srities specialistų (kas dažniausiai ir nutinka, nes tipiškas advokatas juk specializuojasi ne tame). Ir kai pateikiamos pastabos tokiam projektui tai yra baisiausiai piktininamasi kokie visi formalistai ir kodėl netinka, kai minėtoji kontora projekte kalbėdama apie tą pati dalyką vienoj vietoj rašo "tvarka", kitoj "tvarkos aprašas", dar kitoj "taisyklės". Jiems tai atrodo formalus kabinėjimasis, nes jie net neįkerta, kad tai ne formos, o turinio yda - teisės akte skirtingų sąvokų artojimas suponuoja, kad kalbama apie skirtingus dalykus. N.B. aš nesakau, kad Lietuvoj nėra advokatų (kontorų), kurie sugebėtų kokybiškai teisės aktus rengti, jų tikrai yra, bet jie reti. Dauguma (aš tikiu) labai gerai atstovauja klientų interesus teismuose ir pan. ir t.t., bet turi labai menką supratimą apie teisėkūrą.
** Juridinė technika, jei paprastai, tai yra taisyklės kaip turi būti rašomas teisės aktas: kur ką paryškint, kur dėt kablelius, kokius žodžius kokiam kotekste vartot etc.
*** Šitą iliustruoja pvz. kad ir toks pavyzdys - berods pernai ar užpernai Teisingumo ministerija buvo sukvietus teisėkūrininkus iš visų įmanomų institucijų į diskusiją/konferenciją apie teisėkūrą ir jos problemas. Sėdėjau aš ten, sėdėjau, klausiau, klausiau, kol nelabai apsikentęs atsistojau ir paklausiau ar mes susirinkome lyg ir tam, kad kalbėtume apie teisėkūrą ir jos problematiką, o tuo tarpu pokalbis visas vyksta tik apie juridinę techniką ir procedūras - kurios taip, yra conditio sine qua non, bet tai tik būtina sąlyga, o ne visa reikalo esmė. Panašu, kad atliepiau krūvos kolegų mintis, nes prasidėjo plojimai.
**** Tam jie teoriškai gali pasisamdyti padėjėjus, bet aš nepamenu ar esu matęs nors vieną Seimo nario padėjėją, kuris išmanytų teisėkūrą bent pusėtinai.
